Les entraves à la transparence documentaire

Image à la une: Open Economics: Inspiring confidence through transparency created by Adrienne Yancey for opensource.com, Licence CC-BY-SA 2.0

On devrait pouvoir accéder à une foule d’informations détenues par les unités administratives (u.a.), mais il y a toujours quelque chose qui ne va pas: l’organisme contacté n’est pas soumis à la loi sur l’accès à l’information, donc l’ouverture est selon son bon vouloir, ou l’organisme se soustrait délibérément à l’application de la loi, ou encore l’u.a. utilise des moyens légaux (caviardage, etc.) pour restreindre l’accès alors que cela ne se justifie pas, l’u.a. dit manquer de ressources (humaines, financières) pour répondre à la demande ou alors dit ne pas pouvoir accéder elle-même à l’information. Mais l’entrave la plus sournoise est probablement celle-ci: l’u.a. donne accès à tout et ce qui semble au départ une super idée devient le meilleur moyen de décourager le chercheur qui se retrouve noyé par la masse d’informations et incapable de trier l’information banale de l’information décisionnelle.

C’est Martial Pasquier qui a mis en lumière ces différentes entraves dans son article « Les entraves à la transparence documentaire » . Il les a ensuite classé selon 5 types en allant de la non-transparence à la transparence maximisée.

Pour ce deuxième volet sur la transparence documentaire, je vous propose d’analyser les entraves qui ont un lien direct avec la gestion documentaire et de les poser en regard de la situation archivistique de la République et Canton du Jura.

Pour ceux qui débarquent, accédez à l’article d’introduction et au premier volet sur les caractéristiques de la transparence documentaire.

On se rappelle ici brièvement ces quelques principes de bases qui permettent à la transparence documentaire d’exister:

  1. Rendre les documents consultables
  2. Indiquer quels documents sont consultables et ceux qui ne le sont pas
  3. Informer le citoyen des dossiers et documents produits par l’état
  4. Répondre au citoyen dans les délais pourvus par la Loi sur l’accès à l’information
  5. Indiquer les coûts engendrés par l’accès aux documents
  6. Mettre en place des moyens de recours pour contester le refus d’accès à l’information

La réalité est pourtant toute autre, et dans les administrations on est parfois loin du compte. La mauvaise gestion documentaire a pour conséquence des justifications au non-accès qui sont parfois fumeuses et  illégales. Consultez ici la typologie établie par Martial Pasquier qui tente de classer les différentes entraves à l’accès à l’information.

Ces différents types d’entraves empêchent toutes la transparence selon certains degrés. Toutefois, l’archiviste n’a pas d’influence sur l’ensemble des 5 types. C’est pourquoi je propose de les diviser en deux groupes :

  1. 3 premiers types (Non-transparence, transparence déviée et transparence entravée) regroupent les entraves qui ont trait à la forme des lois, à leur application et aussi à l’organisation fonctionnelle des administrations
  2. 2 derniers types (Transparence laborieuse et Transparence maximisée) regroupent les entraves liées à une mauvaise gestion documentaire.

Le premier groupe ne concerne presque pas les archivistes. En effet, l’archiviste s’appuie sur un corpus de lois, de normes et de codes pour effectuer son métier: loi sur l’archivage, loi sur la transparence, loi sur l’accès à l’information, loi sur l’organisation de l’administration, norme sur le Records Management, code de déontologie des archivistes, etc. Dans cet environnement réglementaire vaste, sa priorité est d’appliquer pour lui-même et de veilleur à l’application de la loi qui décrit son domaine d’activités, à savoir la Loi sur l’archivage. Mais il n’a en effet que peu d’influence voire aucune sur l’application des autres lois et règlements. Il ne peut qu’encourager et sensibiliser à l’application de ceux-ci pour améliorer la transparence. De plus, l’archiviste n’a pas non plus de maîtrise sur les effets pervers d’une plus grande transparence, qui va favoriser la culture de l’oral plutôt que de l’écrit, ne laissant plus de traces des décisions.  La qualité des documents, de leur contenu et de leur structure échappe aussi souvent au contrôle de l’archiviste. Mais il peut agir sur le deuxième groupe, en introduisant les outils de gestion de l’information appropriés (Plan de classement, calendriers de conservation, gestion des accès, classification, indexation, etc.) et en assurant un suivi et un support aux u.a.

La « transparence laborieuse » et la « transparence maximisée » se manifestent justement quand les u.a. n’ont aucune maîtrise de leur production documentaire, qu’ils ne savent pas où est le dossier de référence, qui en a la responsabilité,  quels sont les dossiers qu’ils possèdent, et où ils sont localisés. Les outils de recherche et d’identification n’existent pas ou ne sont pas toujours appropriés. La durée de conservation des dossiers n’étant pas définie, tous les dossiers sont conservés. Les dossiers ne sont de plus en général pas triés.

Assurer la transparence documentaire pour l’administration jurassienne s’avère être un exercice difficile. Le Jura est un exemple type de « transparence laborieuse » ou de « transparence maximisée ». Soit on ne trouve rien, soit on trouve tout, et si on a tout, rien n’est classé et donc l’accès est restreint car les ressources pour permettre la consultation ne serait-ce que d’une seule partie du dossier ne sont pas disponibles. Mais le Jura n’est pas une exception. Certains cantons suisses sont plus en avance dans la gestion des archives administratives mais globalement, la situation se ressemble: des kilomètres de dossiers dorment dans les couloirs des administrations suisses. Mais de par sa jeunesse, le Canton du Jura n’en compte « que » ± 15 kilomètres. Ces derniers ne sont pas toujours identifiés, pas triés, et évidemment non indexés et décrits. Ils sont de plus parfois en danger: locaux non adaptés, matériel de conservation acide, etc. Pourtant, la République et Canton du Jura (RCJU) a été l’un des premiers cantons à se doter d’une Loi sur les archives publiques de 1984. Depuis, cette loi a été abrogée et remplacée par la Loi sur l’archivage (RSJU, 441.21) et est entrée en vigueur en 2011. A l’époque, l’autorité responsable des archives avaient bel et bien émis des directives pour la gestion des archives, mais peu de services les ont appliquées de manière systématique, et la constitution, le tri et les éliminations de dossiers n’ont pas non plus été suivie de près. Le résultat: l’administration jurassienne possède encore toute sa production documentaire papier. Papier seulement? Sur les serveurs, la politique est la même: on garde tout pour être sûr de ne pas éliminer de documents vitaux.

Ainsi, ce qui peut apparaître comme des prétextes utilisés par les administrations pour restreindre l’accès à l’information, n’en sont peut-être pas toujours. En effet, suivant la situation archivistique et documentaire dans laquelle elle se trouve, il est fort possible qu’elle ne puisse répondre à ses obligations correctement. Les administrations suisses dans leur ensemble se retrouvent face à d’importants défis en matière de gestion documentaire et archivistique. Et le Canton du Jura, qu’entreprend-il en la matière? Ce sera l’objet du prochain article.

Au menu: une présentation des outils de base du records management, comment ils améliorent la transparence des documents et des processus, et pour finir l’application du Records Management dans l’administration jurassienne, par le moyen du projet Arkheia.

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